为推动草原高水平保护和资源合理永续利用，我省于2024年12月14日出台《关于加强禁牧和草畜平衡工作的若干措施》(青政办〔2024〕45号）（以下简称“若干措施”）。该政策围绕禁牧和草畜平衡工作，从多个维度提出具体举措，促进草原生态改善，推进生态文明建设。

一、制定背景

青海是我国五大牧区之一，草原面积仅次于西藏、内蒙、新疆，居全国第四，草原是青海面积最大的生态系统。根据国土第三次调查，全省现有草地面积5.92亿亩，占全省国土面积的56.67%，占全国草原面积的14.92%。草原是我省生态保护的主体，是农牧民赖以生产生活的生产资料、民族文化的家园，在维护生态安全、保障民生、促进区域发展方面发挥着基础性、决定性作用。

党中央、国务院高度关注青藏高原区草原生态保护工作。草畜平衡制度是国家实施草原保护的重要制度，其核心是坚持以草定畜，要求在一定区域和一定时期内放牧家畜的饲草需求总量，应与草原植物的生长量大体相当。其目的是通过合理控制利用强度，使草原生态系统始终保持自我修复能力，防止因过度利用导致草原退化，保障可持续发展。全面落实草畜平衡制度，是协调草畜矛盾、兼顾生态保护和经济发展的关键措施，是遏制草原退化的治本之策。

2010年国务院第128次常务会议决定，从2011年开始，国家在内蒙古等8个主要草原牧区省份全面实施草原生态保护补助奖励的政策，落实禁牧和草畜平衡制度。2016年，习近平总书记在青海考察时指出“青海是全国五大牧区之一，草原面积大，且位于生态区位的关键点，一定程度上讲，草原的生态状况决定着青海生态环境的状况。草原过牧是生态环境保护的大敌。要加大草原生态环境保护力度，以草定畜、草畜平衡，积极推进“减人减畜”，严禁过牧，使草原永葆生态活力”。这些重大要求为青海草原生态保护修复指明了方向，提供了根本遵循。近年，我省通过实施三轮草原补奖政策，持续推进禁牧和草畜平衡措施，全省草原禁牧区生态环境持续改善，草畜平衡区总体上保持了草畜平衡，但由于相关法律政策不健全，责任分工不清等，部分地区超载过牧依然未从根本上解决，严重制约了政策的实施，影响全省生态文明高地的建设质量。因此，非常有必要制定《若干措施》，着力解决当前突出问题，有机协调保护和发展矛盾，促进生态文明建设和草原牧区高质量发展。

二、政策依据

《若干措施》主要以《中华人民共和国草原法》《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》等国家有关法律法规为依据，结合我省实际，充分考虑了草原生态保护补助奖励政策要求以及部门职责制定。

三、出台目的

制定《若干措施》有以下目的，一是建立符合我省实际的制度基础，夯实落实禁牧和草畜平衡政策依据。二是进一步明确各级政府及部门职责，建立责权清晰的责任体系，形成工作合力。三是健全监管体系，提升保护能力和水平，促进草原生态改善，推动草原高水平保护。四是促进传统生产方式转变，实现草原资源合理永续利用。

四、重要举措

（一）严格保护管理举措。按照“四个明确”工作要求，精准划定禁牧和草畜平衡区，并数字化管理；建立省级和县级部门协同核定载畜量的工作机制，进一步明确两区管理要求，禁牧区禁牧或刈割利用，草畜平衡区合理放牧，推行以草定畜，明确5年实施期限及调整原则，草原科学合理利用，并通过多种治理措施，加大草原保护修复力度，提高草原承载力。

（二）监管能力提升路径。全面明确执法职责，加强人员培训与执法监督，提升能力和水平，并以林（草）长制为依托，运用现代技术建设监测预警体系，违法举报渠道，实行网格化管理制度，加强社会监督，构建共管机制。

（三）管理机制完善要点。健全法制体系，出台管理办法和制度规范，实行激励约束机制，将责任与资金挂钩，进一步明确部门职责，加强区域统筹协调，解决跨界问题。

（四）工作支撑强化方式。以多部门合作加强科技支撑，提高成果转化率。进一步规范草原流转，防止掠夺式经营，科学规划，支持饲草业发展，促进传统畜牧业生产方式向集约化发展，减轻天然草原压力。

（五）组织实施保障措施。建立以政府负责、部门抓落实的保障机制，切实加强领导，压实责任，通过建立评估机制、保障经费、加强宣传等措施，确保实施成效，增强保护意识。

五、说明事项

（一）于法有据，紧贴实际。《若干措施》在衔接现行法律法规，借鉴内蒙、四川等兄弟省份做法的基础上，充分吸收了我省在落实草原补奖政策中形成的绩效挂钩、动态调整等实践好做法好经验，紧密结合青海实际，坚持问题导向、目标导向，着力在责任落实、共管体系、监管能力、激励约束、统筹协作、产业转型等方面取得实效，推动禁牧和草畜平衡工作落实。

（二）系统谋划，形成体系。《若干措施》作为规范性文件，受限于上位法的制约，仅能指导各级政府和部门依规开展相关工作，对违反禁牧管理要求的行为，无法采取有效的罚责措施、责任追究措施，执行力、约束力不强，还需持续推动省禁牧和草畜平衡管理办法等法规出台，进一步对违法情形、部门职责等作出明确规定，搭建起科学规范、配套完善的制度体系，切实推动禁牧和草畜平衡落实，从根本上促进全省草原生态持续改善。

（三）强化抓手，推动落实。以林（草）长制为抓手，落实禁牧和草畜平衡制度，建立一把手负责制，落实地方政府和相关行业部门职责，推动形成工作合力，加强监督管理，确保各项措施发挥作用。

六、专业术语解释

禁牧：是指在划定的草原禁牧区域内，实行一年及以上禁止放牧利用的草原保护措施。

休牧：一年内实行季节性、阶段性禁止放牧利用的草原保护措施。

轮牧：是划区轮牧或分区轮牧的简称，是按季节草场和放牧小区，依次轮回或循环放牧的一种放牧方式。

草畜平衡：是指在一定草地区域范围内，放牧家畜采食牧草量基本满足其营养需求，剩余牧草现存量不影响草地牧草再生，维持草地生态系统的正常生产和生态功能。

实际载畜量：在一定草地面积、某一利用时间段内实际承养的羊单位数。

理论载畜量：草地不退化或健康状态下的单位面积牧场上能放牧的羊单位数。

黑土滩：高寒草甸（草原）严重退化，形成植被减少，黑土裸露的重度退化草原类型。

免耕补播：采用免耕机械开展退化草原补种施肥的治理措施。

解读机关：林业和草原局草原管理处

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