一、制定的背景、依据及过程

    完善规范性文件合法性审查机制是党的十八届三中全会确定的重要改革举措，全面推行规范性文件合法性审核机制是深入推进依法行政加快建设法治政府的必然要求。2018年12月，国务院办公厅下发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发﹝2018﹞115号），首次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制的建立作出全面系统规定,构成了行政规范性文件制定和监督管理的基础制度。为贯彻落实好这一制度措施，省政府要求我厅按照国办发115号文件要求，结合我省已出台的政府规章和相关制度，研究制定我省实施意见，并于2019年3月中旬上报省政府。刘宁省长、王正升副省长对此项工作作了专门批示。

    为落实好省政府领导的批示要求，尽快研究制定符合我省行政规范性文件管理实际的制度措施，我厅及时组成起草小组，依据国办发115号文件精神和《青海省行政规范性文件制定和备案办法》（省政府令第99号），起草了《青海省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见（征求意见稿）》。及时将征求意见稿发送12个省政府部门、8个市州政府、6个县级政府、部分省政府法律顾问委员会专家，以及厅机关各处（室）局广泛征求了意见。3月5日，组织召开专家论证会对实施意见进行了论证。经3月13日厅长办公会议集体研究审议后，形成了《青海省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），报请省政府研究同意后，正式印发实施。

二、框架结构

    《实施意见》共设置了四个方面的内容，一是在提高思想认识方面，主要从该制度对深入推进依法行政加快建设法治政府的重要意义，以及要把握的总体要求作了阐述和明确。二是在突出工作重点方面，主要明确了在推进规范性文件合法性审核工作中，要重点做好明确审核主体、确定审核范围、规范审核程序、落实审核职责、强化审核责任等五个方面的工作。三是在创新审核方式方面，主要从充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家在合法性审核中的作用，以及发挥信息平台在合法性审核中的作用等，积极研究探索科学的审核方式，不断提高审核工作效率。四是在强化组织保障方面，主要从加强组织领导、注重能力建设、严格督察指导三个方面明确了有关保障措施，为全面提升规范性文件合法性审核工作质量奠定基础。

三、主要内容的说明

    （一）关于全面推行合法性审核机制的总体要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“九、推进法治中国建设（30）维护宪法法律权威”中明确规定“完善规范性文件、重大决策合法性审核机制”，中共中央国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》“二、（二）12、加强规范性文件监督管理”中明确规定“落实规范性文件合法性审查、集体讨论决定等制度”。因此，全面推行合法性审核机制，是落实党中央国务院重大决策部署的客观需要，是实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的根本要求。《实施意见》明确要求要建立健全“程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效”的合法性审核机制。

    （二）关于合法性审核的主体。省政府第99号令规定“县级以上人民政府规范性文件应当经本级政府法制工作机构进行合法性审查”，因机构改革后政府法制工作机构的职能调整到了司法行政部门，实际上各级司法行政部门也就是本级政府的法制工作机构。县级以上人民政府及办公机构制定的规范性文件，以及政府各部门报经本级政府同意制定的规范性文件，由同级人民政府审核机构负责审核的规定，与省政府第99号令规定一致。鉴于县级以上政府各部门机构设置情况不同，有的部门有专门的法制工作机构，有的部门无专门法制工作机构，但法制工作职责始终存在，因此，《实施意见》规定省、市（州）、县级人民政府部门合法性审核的主体为本部门审核机构。关于乡镇人民政府及街道办事处的审核主体，我们规定“乡镇人民政府及街道办事处制发的规范性文件，已明确专门审核人员的，由本单位审核人员负责审核；未明确专门审核人员的，应当报送县级人民政府审核机构统一进行审核”，这样规定也与省政府第99号令规定保持一致。

    （三）关于合法性审核的范围。哪些文件应当进行合法性审核，哪些文件不需要进行合法性审核，一直是困扰各级行政机关实施行政规范性文件监督管理的难题。为此，《实施意见》明确规定，要严格按照省政府第99号令第二条明确的行政规范性文件定义，以及《关于认定行政规范性文件的指导意见》（青政办﹝2018﹞2号）有关规定，将同时具有行政性、外部性、反复适用性、普遍约束力、强制性特征，涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件，纳入合法性审核范围。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等一般行政文件，不纳入合法性审核范围。

    （四）关于合法性审核的程序和职责。在规范性文件合法性审核中，起草单位、制定机关办公机构及审核机构的工作职责应当如何划分，工作程序应当如何衔接，是审核工作顺利推进的关键。为此，《实施意见》对起草单位送审中应当报送的材料作了明确规定，具体包括：文件送审稿及起草说明、本单位的合法性审核意见、征求意见及意见采纳情况，以及制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定等相关材料。制定机关办公机构在审核工作的具体职责是，对制定文件的必要性以及报送材料的完备性、规范性进行审查，对起草单位是否依照法定程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见进行形式审核。完成形式审核后，对符合报送要求的转送审核机构进行合法性审核。审核机构要重点从七个方面对送审文件进行合法性审核，并依法作出合法、不合法以及应当如何修改的书面审核意见。

    （五）关于合法性审核的责任划分。建立健全合法性审核责任追究制度，合理划分起草单位、制定机关办公机构及审核机构在合法性审核中的责任，是审核工作取得实效的重要保障。为此，《实施意见》明确规定，起草单位及制定机关办公机构未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成严重后果的，要依纪依法追究有关责任人员的责任。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

四、关键词诠释

    行政规范性文件是指除政府规章以外，行政机关和法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。

    规范性文件的行政性主要是指文件的制定主体和内容的行政性。文件的制定主体应当是行政机关和法律、法规、规章授权的组织；文件的内容应当属于行政管理的范畴，并能够作为行政管理的依据。

    规范性文件的外部性主要是指文件的调整对象属于文件制定主体或者实施主体以外的公民、法人或者其他组织，调整范围是社会公共管理事务而非行政机关内部管理事务。